交通運輸部公路局解讀《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》
公路工程造價(jià)管理，同工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度共同構成工程建設項目管理的四大任務(wù)，貫穿于公路建設管理全過(guò)程，體現在工程建設的每一個(gè)環(huán)節，對工程品質(zhì)和行業(yè)建設環(huán)境等具有直接影響。合理確定建設項目造價(jià)并有效控制建設投資，對工程的質(zhì)量、安全、工期等有著(zhù)重要的保障作用，對公路運營(yíng)期間保證良好的路況水平和安全便捷出行具有重要意義。工程造價(jià)管理是各級交通運輸主管部門(mén)的重要職責。
2016年9月2日，交通運輸部發(fā)布了《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》(部令2016第67號，下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，并自2016年11月1日起施行。這是我國第一部關(guān)于公路工程造價(jià)管理的規章制度，作為行業(yè)規章，從國家層面完善了公路工程造價(jià)管理制度體系，明確了各方職責和權利、義務(wù)，確定了全過(guò)程造價(jià)監管機制，為公路工程造價(jià)管理有法可依、遵章守規提供了制度保障，具有標志性意義。
一、《辦法》出臺的必要性
一是造價(jià)管理依法行政的需要。造價(jià)管理是公路建設管理的重要組成部分，造價(jià)監督管理是交通運輸主管部門(mén)的重要職能。長(cháng)期以來(lái)，各地造價(jià)監管機制和監督效能差異較大，造價(jià)管理總體體現為分頭、分段、分散的情況，與公路的公益屬性和公路造價(jià)的全過(guò)程、分階段的計價(jià)特點(diǎn)不相適應。制定《辦法》，從國家層面完善公路工程造價(jià)管理制度體系，明確公路工程造價(jià)管理實(shí)行政府監督、建設單位全面負責的管理機制，明確勘察設計單位、施工單位和從業(yè)人員等參建各方在造價(jià)管理中的責任，規范監管機制，對于依法行政，實(shí)現政府的有效監管和職能的順利轉變具有重要意義。加強造價(jià)管理制度建設，強化監督機制運行，使制度成為帶電的高壓線(xiàn)，也可一定程度預防工程領(lǐng)域腐敗現象的發(fā)生。
二是解決造價(jià)管理全過(guò)程的需要。公路工程造價(jià)貫穿于項目建設各階段，公路建設項目要經(jīng)過(guò)估算、概、預算、結算、決算等多次計價(jià)過(guò)程，各階段造價(jià)數據內生相互聯(lián)系。而一直以來(lái)，公路工程造價(jià)審批(查)的管理程序和內容主要遵照各建設階段相應的規定，缺乏系統性規定，也切斷各階段造價(jià)數據之間的內在關(guān)聯(lián)，降低了效率，也不利于造價(jià)控制以及準確計價(jià)。應建立造價(jià)全過(guò)程管理機制，將造價(jià)管理納入建設程序的各個(gè)環(huán)節，將造價(jià)管理的各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節有機銜接起來(lái)，通過(guò)實(shí)施“事前控制、事中監督、事后核定”建立起工程造價(jià)的全壽命關(guān)系，才有利于實(shí)現造價(jià)的控制。因此，通過(guò)制定《辦法》，將造價(jià)管理工作程序和主要內容予以整合、明確，實(shí)現全過(guò)程造價(jià)管理。
三是推進(jìn)供給側結構性改革的需要。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對交通的依賴(lài)不斷增強，但公路建設、養護成本上升與資金緊缺的矛盾日益突出，已成為制約公路發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，社會(huì )公眾及有關(guān)部門(mén)對公路資金使用績(jì)效的關(guān)注度也越來(lái)越高。通過(guò)資金的“開(kāi)源”和“節流”，為緩解目前行業(yè)所面臨的投融資困境提供支撐。造價(jià)管理是合理確定和有效控制公路建設資金規模的重要手段。通過(guò)有效的造價(jià)管理，在保證工程質(zhì)量、安全前提下，節約建設成本，優(yōu)化公路建設投資結構，緩解資金不足的矛盾，提高公路投資效益和社會(huì )效益，促進(jìn)公路行業(yè)向節約型可持續發(fā)展的健康方向發(fā)展，是推進(jìn)行業(yè)供給側結構性改革的有力舉措。
四是引領(lǐng)行業(yè)走向現代工程管理之路的需要?，F代工程管理理念已深入人心，造價(jià)管理作為建設管理和行業(yè)監督的重要組成，隨著(zhù)《辦法》的實(shí)施，將更加規范、嚴謹、更好地體現公路建設現代工程管理的特點(diǎn)。同時(shí)，標準化和信息化建設已成為工程建設重要的管理方式和發(fā)展方向，公路工程造價(jià)管理具有開(kāi)展標準化和信息化建設的先天優(yōu)勢和需求，可推動(dòng)管理效率的提高，提升造價(jià)管理水平和體系的完善。
二、《辦法》重點(diǎn)內容
《辦法》共五章30條，分別為總則，造價(jià)依據，造價(jià)確定和控制，監督管理，附則。
(一)界定了適用范圍。
《辦法》規定在中華人民共和國境內的公路新建、改建、擴建工程的造價(jià)活動(dòng)，適用本辦法。目前公路的投資主體呈多元化趨勢，無(wú)論哪種投資建設模式，都不改變公路作為公共基礎設施的服務(wù)屬性，為維護公眾利益，無(wú)論是使用國有資金投資、國家融資還是其他主體投資建設的公路工程項目(如BT、BOT、PPP項目)，都應進(jìn)行造價(jià)的有效監管，其造價(jià)活動(dòng)都適用于本辦法。對于養護工程，由于其管理程序、工程內容和造價(jià)組成不同于新建工程，因此規定公路養護工程造價(jià)管理可根據作業(yè)類(lèi)別和規模參考本辦法執行。
同時(shí)，《辦法》闡明了公路工程造價(jià)活動(dòng)的涵蓋范圍是從項目籌建到竣工驗收交付使用的全部過(guò)程，也明確了全過(guò)程中主要環(huán)節的造價(jià)控制節點(diǎn)。
(二)確立了造價(jià)活動(dòng)遵循的原則。
《辦法》規定公路工程造價(jià)活動(dòng)應當遵循客觀(guān)科學(xué)、公平合理、誠實(shí)信用、厲行節約的原則。開(kāi)展造價(jià)管理不是一味謀求壓低造價(jià)，而是主張合理造價(jià)：在優(yōu)化建設方案、設計方案的基礎上，在建設程序的各個(gè)階段，采取有效的方法和措施，合理利用資金，在保證質(zhì)量和安全的前提下，把建設工程造價(jià)控制在合理范圍，取得更好的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益。
(三)明確了各方造價(jià)管理職責。
《辦法》明確了公路參建各方在造價(jià)管理中的職責和權利：交通運輸部負責全國公路工程造價(jià)的監督管理；省級交通運輸主管部門(mén)負責本行政區域內公路工程造價(jià)的監督管理；重點(diǎn)明確了建設單位承擔公路工程造價(jià)控制的主體責任，這是部相關(guān)文件首次就建設項目的造價(jià)控制提出責任主體，也是行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展監督管理的責任主體；其次是對勘察設計單位提出了造價(jià)確定和控制的具體要求?？辈煸O計單位在造價(jià)控制中發(fā)揮著(zhù)重要作用，應切實(shí)做好技術(shù)經(jīng)濟方案比選、科學(xué)確定設計方案，同時(shí)做好前后階段對比、加強造價(jià)預控；對于施工單位，重點(diǎn)是履行合同約定；而對于監理、咨詢(xún)等其他相關(guān)參建單位，因與建設單位是合同關(guān)系，由建設單位承擔造價(jià)控制的主體責任，其職責更多體現在市場(chǎng)行為自律中，因此在《辦法》中沒(méi)有具體規定。
(四)規定了造價(jià)依據的主要內容和管理層次。
《辦法》明確規定了“造價(jià)依據”的范圍，并分層次明確了交通運輸部和省級交通運輸主管部門(mén)對造價(jià)依據的管理范疇，同時(shí)考慮到公路工程不斷采用新工藝、新設備、新材料，而交通運輸主管部門(mén)制定定額等造價(jià)依據一般有滯后性，無(wú)法及時(shí)全面涵蓋，在工程計價(jià)亟需時(shí)，建設單位作為造價(jià)控制的的主體責任單位，應組織開(kāi)展成本分析。以此同時(shí)，交通運輸主管部門(mén)和相關(guān)從業(yè)單位也應共同長(cháng)期不懈地開(kāi)展定額標準、費用標準等造價(jià)依據的及時(shí)補充和更新工作，積極促進(jìn)造價(jià)依據與公路技術(shù)進(jìn)步相適應。
(五)強化了公路造價(jià)全過(guò)程管理機制。
《辦法》規定了公路建設項目立項階段、勘察設計階段、招投標階段、施工階段、工程交(竣)工階段等各階段造價(jià)確定和控制的具體要求，這是首次完整地對公路建設全過(guò)程、各環(huán)節的造價(jià)確定和控制提出系統要求，尤其是對招投標階段、實(shí)施階段、交竣工等階段的明確規定，填補了行業(yè)在這方面的制度欠缺；此外，針對參建各方普遍關(guān)注的設計變更、政策性影響、調整概算、審計調整等問(wèn)題，對造價(jià)影響亦較大，《辦法》均原則性提出了處理方式，解決了業(yè)內長(cháng)期以來(lái)思路不統一、方法差異大的問(wèn)題?！掇k法》分階段控制、全過(guò)程管理的系統化管理思路有利于全國公路建設資源的均衡及有效利用。
(六)加強了造價(jià)監督管理。
《辦法》明確規定了交通運輸主管部門(mén)的監督管理職責、監督檢查主要內容、處理方式等內容。造價(jià)的監督管理應貫穿公路建設的全過(guò)程重點(diǎn)環(huán)節，但有別于常規的建設項目督導，應更側重于與投資控制相關(guān)的管理行為，以?xún)葮I(yè)為主。同時(shí)充分發(fā)揮信用體系在鼓勵守信、懲戒失信中的震懾作用。通過(guò)加強監督和信用評價(jià)、信息公開(kāi)等方式起到提升管理的作用。
(七)引導公路造價(jià)信息化管理發(fā)展方向。
隨著(zhù)科技的發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的來(lái)臨，信息化已成為工程管理體系的主要手段和重要措施?！掇k法》對此進(jìn)行原則性引導，造價(jià)管理要順應時(shí)代發(fā)展，利用科技進(jìn)步，搭建起部級和各省公路工程造價(jià)大數據平臺，并實(shí)現互聯(lián)互通和信息共享，形成全國一盤(pán)棋的思想，深層挖掘造價(jià)數據價(jià)值，以信息技術(shù)引領(lǐng)造價(jià)管理發(fā)展，大幅度提升管理效率，提升行業(yè)管理水平。信息化是以數據的標準化為基礎的，因此部還將盡快制定發(fā)布造價(jià)信息化標準，以統一部省兩級造價(jià)信息平臺的數據接口。
(八)提出公路造價(jià)隊伍建設的要求。
公路建設具有周期長(cháng)、投資額大、自然條件復雜多變、社會(huì )涉及面廣等特點(diǎn)，決定了工程造價(jià)的單件性，多次性，動(dòng)態(tài)性，組合性，多樣性，復雜性等。造價(jià)管理需要一支高水平、穩定的隊伍，這就對公路造價(jià)從業(yè)人員提出了較高的要求，要不斷加強自身職業(yè)素質(zhì)建設。在國家職業(yè)資格制度改革背景下，《辦法》順應改革思路，將通過(guò)對從業(yè)人員的信用體系建立和信用評價(jià)、信息公開(kāi)等方式來(lái)開(kāi)展隊伍建設。與公路建設信用體系相融合，建立造價(jià)人員信用管理平臺，對其編制造價(jià)文件的質(zhì)量和真實(shí)性進(jìn)行評價(jià)，對造價(jià)人員行為進(jìn)行有效管理和監督。